普法学习丨《 公务员法》讲义

 

 

一、制定《 公务员法》的重要意义和作用

《 公务员法》已经颁布，从2006年1月1日起施行。这是我国建国50多年来干部人事管理的综合性法律，是干部人事管理法制化的里程碑，意义重大。公务员法共18章、107条，在公务员管理的各个基本环节和主要方面都有比较成熟的制度设计和法律规范，使干部人事管理工作基本做到有法可依，有章可循。其基本内容可归纳为关于公务员制度和公务员管理的总括性规定、关于公务员管理各个环节的基本管理制度两个方面。

（一）《 公务员法》是干部人事管理法制化的里程碑

建国以来特别是党的十一届三中全会以来，我国的干部人事管理立法工作取得了长足发展，制定了一系列干部人事管理法规、规章，对加强我国干部队伍的管理起了重要作用。但从整体上看，干部人事法制建设存在着立法层次低的问题。《 公务员法》是建国以来我国第一部干部人事管理的综合性法律，《 公务员法》的制定和颁布结束了我国干部人事管理工作没有大法的历史，填补了我国法律体系的一项空白，标志着公务员管理进入法制化管理的新阶段，在干部人事法制建设和管理人事工作历史上具有里程碑意义。

制定《 公务员法》是进一步健全和完善公务员制度的需要，为巩固公务员制度改革的成果提供了法律保障，必将推动干部人事制度改革的深入发展。法律具有规范性、稳定性和普遍约束性。11年来，我国公务员制度的推行工作有了很大进展，促进了机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化，积累了许多成熟的、成功的经验。将公务员制度改革成果和经验加以立法确认，使其成为人人必须遵行的、具体、明确的法律规范，有利于有效地巩固改革成果，保障其作为一项稳定的连续的政策和制度而得到贯彻实施，从而促进公务员制度的进一步完善。《 公务员法》的颁布实施，将促进社会主义民主政治建设的进程。《 公务员法》实施后，通过对包括各级党政领导在内的广大公务员的严格要求、严格管理、严格考核，有利于树立和落实科学的发展观和政绩观；有利于在新形势下坚持党管干部的原则，改进干部管理的方法，克服干部人事工作神秘化倾向，扩大干部任用和监督中的民主，用法律保证党和干部路线、方针、政策的贯彻实施；有利于改革和完善党的领导方式和执政方式，加强党的执政能力建设和加强政府的行政能力建设，提高治国理政的水平，促进社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设。

（二）《 公务员法》是规范公务员管理活动的基本法

《 公务员法》的颁布，为公务员录用、考核、职务升降、奖励、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告等一系列公务员单项法规的制定提供了依据，为建立适应我国社会主义市场经济体制要求的单项法规奠定了基础，必将把人事管理法制建设推进到一个新阶段。

《 公务员法》以《国家公务员暂行条例》为基础，凡是暂行条例中的内容经过实践证明是可行的，都保留了下来，从而保持了公务员制度的连续性和稳定性。同时，又坚持与时俱进，有所创新。如为了加强对机关干部队伍的统一领导，调整了公务员的范围；总结吸收了十多年来干部人事制度改革的新成果，竞争上岗、公开选拔、任前公示、任期制、任职试用期制等，与《党政领导干部选拔任用工作条例》保持了较好的衔接，确立了公务员分类管理制度等。这些创新将使我国公务员制度更加科学、更加完善、更具活力。

二、《 公务员法》的立法思想

一部法律的质量如何，取决于是否有正确的、能够反映客观规律的立法思想。所谓立法思想，是制定该法律的指导思想和指导原则，它主要回答为什么要立法和制定一部什么样的法律的问题。了解公务员法的立法思想，有助于准确把握《 公务员法》的主要特点和精神实质。

（一）《 公务员法》的立法背景

1、制定《 公务员法》，是我国干部人事制度改革深入发展的必然要求和必然结果。

改革开放以后，随着经济体制改革和各项改革的展开，传统干部人事制度的弊端日益明显地暴露出来。主要是“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；健全用人缺乏法治，等等，致使优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免。为此，邓小平1980年提出：“坚持解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。同年，中央提出制定了干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针。1982年前后，建立了干部离退休制度，废除了干部职务实际上存在的终身制。1984年，中央决定改革干部管理体制，下放干部管理权限，实行下管一级的干部管理体制，与此同时，党政军机关积极探索改革考核制度，实行面向社会公开招考的考试录用制度，推行人才流动制度，等等。为了对党政机关干部人事制度进行整体和配套的改革，1984年，中央组织部会同当时的劳动人事部组织人员起草《国家工作人员法》，不久又更名为《国家行政机关工作人员条例》。1986年，按照当时政治体制改革的总体要求，成立了干部人事制度改革专题组。专题组于1987年4月研究提出了实行干部管理和建立国家公务员制度的设想，并将《国家行政机关工作人员条例》作了重大修改，更名为《国家公务员暂行条例》。同年召开的党的十三大正式提出，在我国建立和推行国家公务员制度。1988年，公务员暂行条例交由新成立的人事部继续修改完善，并在两个副省级城市和六个国务院部门进行试点。1993年，《国家公务员暂行条例》作为行政法规由国务院正式颁布，在各级国家行政机关实施，我国公务员制度自此建立。与此同时，党的机关、人大、政协、民主党派及部分群众机关参照公务员制度实行管理。

公务员制度的建立和推行，对推进机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化，优化干部队伍，增强生机和活力，促进机关勤政廉政建设，提高工作效能，起到了重要的作用。推行公务员制度和参照管理工作的实践，也为进一步健全和完善公务员制度积累了经验。

就在党政机关建立推行公务员制度的同时，党政领导干部选拔任用等重要制度的改革也深入发展。1995年，中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。各地围绕“扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督”的改革思路，勇于创新，创造了许多新鲜经验。

原有的《国家公务员暂行条例》需要总结完善，提升立法层次，改革的成果要通过立法来巩固，深化改革也需要通过立法来引导和规范。制定公务员法，是在新形势下深化和推进干部人事制度改革的需要。因此，中央2000年颁布的《深化干部人事制度改革纲要》明确提出要抓紧研究公务员法，党的十六大报告也强调，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。

2、制定《 公务员法》，也是深化和推进经济体制改革，健全和完善社会主义市场经济体制的客观需要。

党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，实现了改革开放新的历史性的突破。进入21世纪，党的十六大确立了全面建设小康社会的目标，我国经济体制改革和对外开放进入了一个新的阶段。面对经济全球化和科技进步加快的国际环境，按照完善社会主义经济体制的目标推进和深化经济体制改革，要求加快政府职能转变，提高各级各类机关的工作效能，提高执政能力、行政能力。特别是要求建设一支高素质的公务员队伍，加强廉政建设，克服官僚主义，提高工作效率，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的机关管理体制。

3、制定《 公务员法》，还是推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的内在要求。

如何加强和改进对各级党政干部特别是党政领导干部的管理和监督，健全选拔任用和管理监督机制，始终是我国政治体制改革的一项重要内容，党的十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。贯彻和实现依法治国，既是我国政治体制改革的内容，也是我国政治体制改革的目标之一。依法治国，一方面要依法管理和监督各级党政干部特别是党政领导干部，将党政干部的管理纳入法制化的轨道；另一方面也要用法律来规范和约束党政干部的行为，确保党政机关工作人员依法管理国家和社会事务，保证党和国家各项工作依法进行。在我国社会主义法律体系中，《 公务员法》是不可或缺的。原有的《国家公务员暂行条例》立法层次低，适用对象窄，难以适应对广大党政干部特别是对党政领导干部依法管理的要求，因此，无论是从加强和改进对党政干部的管理和监督来看，还是从贯彻依法治国方略、推进社会主义法治国家的建设进程来看，都迫切需要制定一部公务员法。

（二）《 公务员法》的立法宗旨

立法宗旨也称立法目的，是对为什么要制定该法律的回答。立法宗旨是一部法律的基点，它为立法活动指明方向和提供依据。公务员法的立法宗旨，可以概括为以下四个方面：

1、规范公务员管理，提高机关人事管理的科学化、民主化、制度化水平。

制定《 公务员法》，就是要遵循人事管理的一般规律，根据机关人事管理的特点，建构科学的人事管理制度，也就是说，要通过总结长期以来党和国家干部人事管理工作的经验，特别是总结近十年来建立、推行公务员制度和深化干部人事制度改革的经验，适当借鉴国外公共人事管理的有益经验和办法，形成科学的合理的规范，使公务员的管理有法可依、有章可循，推进机关干部人事管理的科学化、民主化、制度化。

2、加强对公务员的依法监督，同时保障公务员的合法权益。

公务员是国家公职人员，依据职责行使公共权力，参与国家和社会事务的管理，他们履行公职、执行公务活动和行为直接关系和影响到人民群众的利益。制定公务员法，就是要用法律的形式明确规定公务员的义务和权利，并建立健全保证其权利落实的制度措施。一方面，依据公务员的纪律对公务员实行严格的监督管理，规范其行为，促使其正确行使权力，切实履行职责，密切联系群众，克服和防止官僚主义，规范地执行党和国家的方针政策，努力为人民服务。另一方面，通过健全法制，保障公务员的权益，使其不受侵犯，或者在受侵犯时能得到有效的救济，以保护和调动公务员的积极性，使其专心致志地做好本职工作。

3、为建设高素质的公务员队伍提供制度保证。

公务员队伍的水平和能力关系到党的执政水平和国家的管理能力。建设高素质的公务员队伍，是加强党的执政能力建设的关键措施，也是中国社会主义事业繁荣兴旺、国家长治久安的重要保证，公务员队伍的思想政治建设、组织建设、作风建设、能力建设都必须以制度建设作保证。制定公务员法，就是要健全制度，形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，以科学的制度和有效的管理，建设一支高素质的善于治国理政的公务员队伍。

4、保证机关有效运转，提高工作效能。

党政机关依据其各自的职能执行公务，在国家和社会事务管理中分别担负着决策、执行、协调和监督的重要职责。公务员的工作质量和效率直接决定机关工作的质量和效率。制定《 公务员法》，加强对公务员的管理，从根本上来说，就是要建立强有力的机关工作系统，保证机关有效运转，提高工作效通，从而卓有成效地管理国家和社会事务，促进社会的改革和进步。

三、公务员的定义和范围界定

（一）公务员的定义

《 公务员法》对公务员下了一个定义，从而规定了公务员的界定标准和公务员的范围，即“本法所称的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。这个定义，包含着公务员必须具备的三个条件，即依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。三个条件缺一不可，只有同时具备，才是公务员。

1、依法履行公职。这是从职能上对公务员规定的条件，也是公务员最本质的特征。按照这个条件，公务员必须是依照法律、法规的规定从事公务活动的人员，他们承担国家和社会事务管理等职能，通过履行法律法规赋予的职责，为国家社会和全体公民服务，通常也称这为“人民公仆”。这一条件，使得公务员与社会其他人员区别开来。

2、纳入国家行政编制。按照现行编制管理制度，人员编制与工资等诸多管理联系在一起，是干部人事管理的重要依据。根据组织机构的性质和组织机构的功能以及与国家的经济关系，我国人员编制大体可分为行政编制、事业编制、企业制度、军事编制等几种类型。其中，行政编制是指其经费由行政费开支的人员编制，行政编制的使用与国家的政治活动密切相关，与国家行政预算有直接关系。公务员作为依法履行国家和社会事务管理等职能的人员，纳入国家行政编制。

3、由国家财政负担工资福利。通俗地讲，就是“吃皇粮”，由国家财政供养。公务员履行职责的一切行为，都是为了国家的利益，国家相应地以财政负担工资福利的形式，来保障他们的来活，包括退休后的生活。

从我国各类人员的情况来看，同时符合上述三个条件的，只有各类机关的工作人员，因而他们是公务员。事业的工作人员，不具备这三个条件，因而不列入公务员范围。

（二）公务员范围的界定

根据《 公务员法》草案说明、全国人大法律委员会关于《 公务员法》草案审议结果的报告，按照公务员定义的三个条件，公务员的范围包括下列七类机关的工作人员：

1、中国共产党机关的工作人员。中国共产党的组织由中央组织、地方组织、基层组织三部分组成。党的中央组织主要包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会及其办事机构和职能部门。党的地方组织包括党的省、自治区、直辖市、设区的市、自治州，县（旗）、自治县，不设区的市和市辖区的代表大会和它们选举产生的委员会、常务委员会及其办事机构和职能部门。党的基层组织是指在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队和其他基层单位建立的党的组织。党的机关中的下列人员是公务员：（1）中央和地方各级党委、纪检委的领导人员；（2）中央和地方各级党委工作部门的工作人员；（3）中央和地方各级纪检机关内设机构的工作人员；（4）街道、乡、镇党委机关的工作人员。企业、学校、科研所、社会团体、社会中会组织、人民解放军连队以及农村级党的基层组织的工作人员，不列入公务员范围。

2、人大机关的工作人员。我国人大组织包括全国人民代表大会及常务委员会（乡镇人大不设常委会）。人大机关中的下列人员是公务员：（1）各级人大常委会的领导人员；（2）各级人大常委会工作机构（如办公厅、室，法制工作委员会等）的工作人员；（3）各级人大专门委员会的办事机构的工作人员。

3、行政机关的工作人员。我国行政机关包括国务院和地方各级人民政府。行政机关的下列人员是公务员：（1）各级人民政府的组成人员；（2）县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；（3）乡镇人民政府机关的工作人员。

4、政协机关的工作人员。我国的政协机关包括中国人民政治协商会议全国委员会和地方各级委员会。政协机关中的下列人员是公务员：（1）政协各级委员会的领导人员；（2）政协各级委员会工作机构（如办公厅、室等）的工作人员；（3）政协专门委员会的办事机构的工作人员。

5、审判机关的工作人员。我国审判机关包括最高人民法院、地方各级人民法院、军事法院等专门人民法院。审判机关中的下列人员是公 务员：最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。

6、检察机关的工作人员。我国的检察机关包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。检察机关的下列人员是公务员：最高人民检察院、地方各级人民检察院检察官、检察辅助人员和行政管理人员。

7、民主党派的工作人员。我国的民主党派有：中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建设会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等八个民主党派。民主党派机关中的下列人员是公务员：（1）中央和地方各级委员会的领导人员；（2）中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。

国家主席、副主席属于公务员。我们在列举公务员分类时，是以机关类型对其工作人员是否是公务员进行界定的，国家主席在宪法中属于一类国家机构，但在现行体制下，其工作机构没有单独作为一类机关，且涉及人数很少，故不需要作为一个机关类型单独列举出来。

需要注意的是，对上述七类机关中的一些人员，要作具体分析，有的不列入公务员，有的要根据其所在部门和单位的性质确定是否是公务员。主要有以下几种情况：（1）上述所列的各级人大常委会、政协各级委员会、民主党派各级委员会的领导人员，如果不驻会，并不使用行政编制，则不列入公务员范围。（2）各级代表大会代表、委员会委员，整体上不列入公务员范围，按其所在部门和单位的人事制度管理。比如中国共产党各级代表大会代表、委员会委员、纪律检查委员会委员；各级人大代表、常委会组成人员、专门委员会成员；政协各级委员会党委、委员和专门委员会成员等。若所在部门和单位属于机关，使用行政编制，则可确定为该机关公务员，否则不列入公务员。（3）机关中的工勤人员，不履行行政职务，其工作属后勤服务性质，《 公务员法》对他们不适用，而且随着改革的深入发展，机关后勤工作将逐步社会化，工勤人员逐步从机关剥离出去，也不列入公务员范围。

以上是根据对《 公务员法》和有关立法件的理解对公务员范围的学理解释。公务员法实施中对公务员范围的界定，应以有关配套法规和文件为准。

四、公务员的条件、义务与权利

（一）公务员的条件

1、公务员条件的概念

公务员的条件是指担任公务员应当具备的基本资格。

2、公务员条件的内容

根据《 公务员法》规定，我国公务员应具备以下基本条件：

一是具有中华人民共和国国籍。国籍是自然人被确定属于某一国家成员的法律上的资格或者身份，是区分本国人和外国人的唯一标准。就国籍的对内的意义而言，一个人一旦取得某一国家国籍后，就可以享受该国家宪法和法律规定的权利，同时也承担国家宪法和法律规定的义务。国籍取得通常有两种方式，一是因为出生而自然取得国籍，这种国籍称为原始国籍；二是因加入一国而取得该国国籍，这种国籍又称为取得国籍。对于因出生而取得国籍，各国的规定不尽相同，主要有三项原则，一是血统主义原则，即确定一个人的国籍以其出生时父母的国籍为依据，而不问其父母属于何国；二是出生地主义原则，即以出生地作为子女国籍的依据，而不问父母属于何种国籍；三是混合主义原则，即将血统主义原则和出生地主义原则结合起来确定子女的国籍。根据我国国籍法的规定，我国国籍采取血统主义为主并辅之以出生地主义的混合方式取得，即：父母双方或者一方为中国公民，本人出生在中国的，具有中国国籍；父母双方或者一方为中国公民，本人出生地在外国的，具有中国国籍；但父母双方或者一方为中国公民并定居在外国的，本人出生时即具有外国国籍，不具有中国国籍；父母无国籍或者国籍不明，定居在中国，本人出生在中国具有中国国籍；外国人或者无国籍人愿意遵守中国宪法和法律，并符合一定条件的，可以加入中国国籍。

二是年满十八周岁。所谓十八周岁，是指公民从出生之日起到第十八个年份同月同日的实足年龄。将公民担任公务员的年龄规定为十八周岁，主要是基于人类成长的自然规律和社会实际，到十八周岁左右，人的生理和心理已经趋于成熟，具备了辨别自我行为的能力，所以通常以十八周岁作为成年人与未成年人的界限。

三是拥护中华人民共和国宪法。宪法是国家的根本大法，是所有组织和个人的根本活动准则。任何公民都应遵守宪法。公务员作为公民也应当遵守宪法。在这里，公务员遵守宪法具有更深的含义即忠于宪法，自觉维护宪法。

四是具有良好的品行。品行是一个人在社会活动中表现出来的具有一贯性的品性和行为的总和。品行受社会道德、生活环境和教育等多种因素影响，但主要取决于个人的道德修养，因而是衡量个人道德面貌的客观标志。一个人具有良好的品行才会行为端正，遵纪守法。公务员作为国家公共权力行使者，只有具备良好的道德与品行，才能够承担重大的责任，才能实践民主与法治，维护国家秩序、国家利益与公共利益。因此，良好的品行对于公务员来说极为重要。

五是具有正常履行职责的身体条件。公民一旦成为公务员，就将准备长期为国家工作。公务员只有拥有健康的身体，才能够精力充沛地完成自己的工作任务。而且，健康的身体也是正常智力的物质基础。公务员的身体条件要求是能够正常履行职责，不同的职位对于公务员的身体条件要求是不同的，需要指出的是，具有正常履行职责的身体条件是相对职位的要求而言的，不能够对公务员的身体条件提出超出职位要求的高标准甚至不合理的标准，要坚决与杜绝不合理的甚至是歧视性的身体条件要求。中央公务员主管部门会同国务院卫生行政部门负责制定相关的与职位要求相适应的体检项目与体检标准。

六是具有符合职位要求的文化程度和工作能力。公务员要能够履行公职就必须具备一定的文化程度与工作能力。现代科技发展日新月异，社会运转高度复杂，要求公务员必须具备一定的文化程度和工作能力，才能够解决工作中的难题，完成工作任务。文化程度是一个人掌握科学文化知识的水平，实践中一般是通过学历来反映。工作能力主要是指分析问题与解决问题的能力。

七是法律规定的其他条件。为适应一些特殊职位的要求，其他法律对公务员规定除公务员法规定之外的其他资格条件。比如，法官法规定法官职务的最低年龄是二十三周岁。

（二）公务员的义务

1、公务员义务的概念与特点

公务员的义务，是指国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束和强制。公务员义务的含义包括以下几方面：一是公务员的义务以公务员的身份为前提。二是公务员必须作出一定的行为或不得作出一定的行为，即具有作为和不作为的义务。三是这种义务是对公务员的约束。四是公务员义务具有强制性。

2、公务员义务的基本内容

按照《 公务员法》的规定，我国公务员应当履行下列义务：

一是模范遵守宪法和法律。宪法是国家的根本大法，是全国各族人民根本意志和最高利益的集中体现，是国家政治、经济、文化等社会生活有序运行的基本保证。遵守宪法与法律，是国家机关、各种社会组织和每个公民的义务。作为行使公权力的公务员，应当树立宪法至上、法律至上的思想，维护宪法与法律的权威，自觉在宪法和法律的范围内活动，成为守法的模范。

二是按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率。公务员应当按照规定的权限履行职责，包含两层含义：第一，该权限是明文规定的权限，公务员行使权力、履行公职应遵循依法原则，这是建设法治国家的基本要求，公务员只能在法律明文规定的范围内行使权力，不得超出法律的规定行动，否则就是滥用职权。第二，该权限属于实体法上的权限，实体法是以确认权力义务关系以及职权和责任为主要内容的法律，公务员履行职责所依照的权限是实体法上的权限，例如食品卫生法第二十七条规定：“食品生产经营企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部门的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。”食品卫生行政主管部门相关职位的公务员在进行食品卫生执法时可以依照这一规定，审查批准食品生产经营企业的许可证件，而不能超越这一权限查验从事消防器材企业的证件。

公务员应当努力提高工作效率。宪法第二十七条第一款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”规定公务员应当努力提高工作效率的义务，有利于公务员高效地为公众提供质量更高的服务，有利于防止效率低下和官僚主义作风等问题。

三是全心全意为人民服务，接受人民监督。我国宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”人民群众是社会主义国家的主人，社会主义现代化建设事业必须依靠人民。国家机构及其工作人员的任务就是反映人民的愿望和要求，全心全意为人民服务。

四是维护国家的安全、荣誉和利益。公务员应当积极维护国家的安全、荣誉和利益，这首先基于公民的义务而产生的。宪法第五十四条规定：“中华人民共和国公民有维护国家的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”可见，维护国家的安全、荣誉和利益是每个公民的义务，公务员对此负有更大的责任和义务。

五是忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。宪法第二十七条规定，一切国家机关“实行工作责任制”。公务员的所有职位都是在国家机关定职能、定机构、定编制的基础上，根据工作的需要设置，每个职位都有明确的任务和职责，因此在每个职位上的公务员都应忠于职守，勤勉尽责，用自己的全部精力，兢兢业业、专心致志地工作，严格履行工作职责，承担起本职位的责任。只有这样，才能够提高工作效率，保证国家机关的正常运行。

六是保守国家秘密和工作秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定的人员知悉的事项，包括尚未公布的或不准公布的政治、经济、军事、外交和科学技术等方面的重大事项。我国宪法和法律也对此作了规定，宪法第五十三条规定，中华人民共和国公民必须“保守国家秘密”；我国1988年9月通过、1989年5月施行的保守国家秘密法第三条规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”

七是遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德。公务员遵守纪律、恪守职业道德就是要严格遵守公务员从事公务活动应当遵守的纪律要求与道德准则。《 公务员法》第五十三条对公务员纪律作了全面的规定。

八是清正廉洁，公道正派。清正廉洁、公道正派，是指要求公务员办事公正无私，廉洁自律，以个人利益服从国家利益，努力为人民服务。实现公务员的清正廉洁是党和国家的一贯要求，是公务员代表国家执行公务，其权力是人授予的，其所在职位，不是属于个人的。公务员必须建立正确的权力观，正确运用手中的权力，为公共利益而工作，而不能利用职权搞不正之风，谋取私利。

九是规定的其他义务。《 公务员法》规定的公务员的义务，有的是宪法规定的国家机关工作人员义务的具体化，有的是由公务员职业本身特点衍生的义务。作为公务员，对于法律规定的义务当然应当履行。规定公务员必须履行“法律规定的其他义务”，其目的和意义在于，能够弥补因职业不同《 公务员法》无法详细列举的公务员的其他义务，使得公务员义务的内容更加全面完整、更能够反映时代特征、时代精神。

（三）公务员的权利

1、公务员权利的含义

公务员的权利，是指国家法律对公务员在履行职责、行使职权、执行公务的过程中，可以作出某种行为，要求他人为或者不为某种行为的许可和保障。

2、我国公务员权利的基本内容

一是获得履行职责应当具有的工作条件。公务员作为国家法律、政策的执行者，国家有权要求其尽职尽责，同时国家也要为公务员履行职责提供应有的工作条件保障。公务员有权获得工作条件的保障。工作条件主要包括办公地点、办公用品、办公设备、通讯工具、交通工具以及医疗卫生条件，等等。公务员工作条件的保障应与公务员的职责相适应。例如，从事海上缉私的公务员，其所必需的工作条件是需要一定马力的缉私艇、可以保卫自身与打击罪犯的武器、与陆地联系的通讯器材等。

二是非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。公务员身份保障权的内容包括：公务员非因法定事由，不被免职、降职、辞退或者处分。公务员免职的事由一般有：转换职位、晋升或者降低职务、因身体健康状况不能坚持正常工作一年以上、退休等等；公务员降职的事由主要是在定期考核时被定为不称职。主要包括：不胜任现职工作，又不接受其他安排；因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排；不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分；旷工或者因公外出，请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累积超过三十天。公务员受处分的事由是违法违纪应当承担纪律责任。

三是获得工资报酬，享受福利、保险待遇。获得工资报酬权与享受福利、保险待遇权是公务员的基本权利，是公务员的经济权力，是公务员工作和生活的经济保障。

四是参加培训。公务员享有参加培训的权力。我国宪法第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”公务员的学习权利，是公民受教育的权利在公务员身上的具体化。公务员的培训情况、学习成绩是公务员考核的内容和任职、晋升的依据之一。参加培训也是公务员职务晋升的需要。

五是对机关工作和领导人员提出批评和建议。我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”宪法第四十一条规定是设定公务员这项权利的直接依据。它有利于各级机关克服官僚主义，提高工作效率，改善工作质量，任何机关的领导人都不能压制公务员的批评和建议。

六是提出申诉和控告。公务员的申诉权利，是指公务员如对涉及本人的人事处理不服时，可以向原处理机关申请复核，同时有权向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，其中对处分决定不服的，也可以向监察机关提出申诉。公务员的控告权利，是指公务员对于机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，有权向上级机关或者监察机关等专门机关提出控告。

七是申请辞职。公务员由于主观或客观原因不愿意继续担任公职时，国家允许公务员辞去公职。规定公务员可以辞职，就赋予了公务员一定的选择职业的权利。按照我国公务员法的规定，公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请，任免机关应当自接到申请之日起九十日内予以审批。担任领导职务的公务员，还可以申请辞去所任领导职务。

八是法律规定的其他权利。公务员除享有公务员法规定的权利外，还享有法律规定的其他权利。主要包括两部分内容：一部分是法律规定的一般公民的权利，一部分是法律所特别规定的机关工作人员应享有的权利。规定公务员可以享受法律规定的其他权利，体现了公务员权利的全面性。

五、公务员法部分核心条款解读

（一）公务员不得有哪些行为

《 公务员法》第五十三条  公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：

（一）散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；

（二）组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；

（三）玩忽职守，贻误工作；

（四）拒绝执行上级依法作出的决定和命令；

（五）压制批评，打击报复；

（六）弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；

（七）贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；

（八）违反财经纪律，浪费国家资财；

（九）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；

（十）泄露国家秘密或者工作秘密；

（十一）在对外交往中损害国家荣誉和利益；

（十二）参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；

（十三）违反职业道德、社会公德；

（十四）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；

（十五）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；

（十六）违反纪律的其他行为。

解读：

与《国家公务员暂行条例》相比，《 公务员法》关于公务员违法违纪行为的规定，进一步适应了市场经济发展和政府职能转变的要求。

（一）关于组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动。“组织”，是指策划、聚集、指挥、安排他人参加，起的是领导者的作用；“参加”是指个人参与其中。

（二）组织或者参加非法组织是指，公务员策划、参加、指挥以危害国家安全、社会稳定、民族团结为宗旨的，未经依法登记的，或者被撤消、取缔的非法组织。公务员罢工是指，公务员主动停止本职工作或者是组织其他公务员集体停止工作的行为。

（三）关于玩忽职守。玩忽职守是指严重不负责任，不履行或者不正确履行职责，通常表现为放弃、懈怠职责，或者在工作中马虎草率、敷衍塞责，不认真、正确地履行职责。

（四）关于滥用职权。滥用职权是指超越职权的范围或者违背法律授权的宗旨，违反职权行使程序，通常表现为擅自处理、决定其无权处理、决定的事项；或者自以为是、蛮横无理、随心所欲地作出处理决定。

（五）关于从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。主要从两个方面来理解此项中的“营利性”：一是公务员参与的活动或参加的组织所从事的活动是以营利性为目的的。二是参加的活动或参加的组织的收入在成员中进行分配。本法禁止公务员兼任一切营利性组织的职务，但是并不禁止公务员一切经济行为，而是严格限制公务员参与经营活动。比如，公务员可以依照规定在证券市场上进行申购、购买股票等有价证券的活动，但是不准其参与上市企业的日常经营管理活动。

（二）为什么要对公务员实行分类管理

《 公务员法》第八条  国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。

第十四条  国家实行公务员职位分类制度。

公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。

第十五条  国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。

解读：

公务员本身是整个干部人事制度分类管理的结果，把整个干部人事分为机关、企业和事业单位。但是，公务员里面也要进行分类。《 公务员法》在总结《国家公务员暂行条例》实施经验的基础上，明确了分类管理的基本原则和指导思想。规定国家公务员职位分类制度。目前在公务员内部不分类别，所有公务员都使用一种管理方式，晋升、工资等都是一个模式，这不利于调动公务员的积极性和科学化管理。因此，公务员法从实际管理需要出发，根据职位的特点、性质、管理需要以及人才成长规律的不同，分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别，各个类别采用不同的管理方法。从事专业技术工作的公务员提供了职业发展阶梯，以便吸引和稳定机关不可缺少的专业技术人才，激励他们立足本职岗位，成为本职工作的专家。行政执法职务的设置，主要体现向基层倾斜的指导思想，解决基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的突出问题，激励一线执法公务员更好地做好本职工作，同时也有利于加强对一线执法公务员的管理和约束。此外，对特殊人员，如法官、检察官，他们的义务、权利和管理上的特殊要求由法官法、检察官法进行体现。另外，国家根据人民警察以及海关驻外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。

（三）为什么允许部分职务实行聘任制

《 公务员法》第九十五条  机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

前款所列职位涉及国家秘密的，不实行聘任制。

第九十六条（第二款）机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。

第九十七条（第一款）机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者解除。

第九十八条（第三款）聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央公务员主管部门规定。

解读：

《国家公务员暂行条例》也规定了部分职位实行聘任制，但十几年了一直没有推行。在《 公务员法》出台的时候，感觉有了一定把握了，所以在《 公务员法》里专门规定了一章，就是提出一些专业性较强的职位和辅助性的职位可以进行聘任。并同时规定，聘任就要签订合同，按照合同进行管理。

实行聘任制的目的：一是满足机关吸收一些专门技术人才，尤其满足对高级人才技术的需要。另外，就是降低人才的成本。如果花大成本公开招考没有必要，因为是辅助性的。还有就是聘任制作为一种手段，扩大了机关用人的渠道，也可以给机关带来一些活力。

那么，哪些职位实行聘任制？一是专业技术比较强的，有些职位对专业性要求较高，而且机关急需要，比如金融、财会、法律、信息这方面的专业人才；第二就是辅助性职位，比如书记员、资料管理员、数据录入员等等这样一些辅助性职位可以进行聘任。为了严格聘任制的岗位，《 公务员法》规定了这些岗位必须经过省级以上的主管部门应聘，涉及到国家秘密不能搞聘任制。

聘任制是机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度。公务员法专章规定对部分公务员实行聘任制，是我国公务员制度的发展和创新。《 公务员法》规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，同时规定国家建立人事争议仲裁制度。对聘任制公务员人事争议仲裁的原则、人事争议仲裁委员会的组成、人事争议仲裁程序以及人事争议仲裁与司法程序的衔接等问题也作了原则性的规定。

总之，把聘任制作为公务员任用的补充形式，一方面满足机关对特殊人员的要求，另一方面可以拓宽选人、用人的渠道，吸引多样化的优秀人才，改善公务员队伍结构，有利于提高公务员队伍的整体素质。

（四）录用公务员考试的方式有哪几种

《 公务员法》第二十八条  公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。

解读：考试是公务员录用的重要程序之一，也是择优录用公务员的重要技术手段，在资格审查合格的人员中进行。考试的目的是测试报考者的知识水平以及适应职位要求的素质和能力。随着考试制度的不断发展，考试的方式也多种多样。

我国公务员录用考试主要采取笔试和面试方式。

笔试是通过标准化试题和文字分析解答，测试报考者的文化和专业知识水平、运用文字能力、综合分析能力和思维能力等。考试的内容包括公共科目和专业科目。公共科目由中央公务员主管部门确定，专业科目由中央公务员主管部门会同省级公务员主管部门或者中央一级有关用人部门按照不同职位的要求确定。近年来，公务员录用考试的科学性不断加强，题库建设也逐渐完善。对报考者理解和运用知识的能力要求有所提高，测试理解、应用、综合能力的试题日益合理，试题的难度呈正态分布，中等难度的试题增多，增强了考试的区分度。

面试采取考官小组与报考者直接交谈，或者置考生于某种选定的模拟情景中进行观察等方式，对报考者的素质、能力等方面进行综合评价。每名面试考官对报考者都有独立评判和打分的权利，可以有效地防止和避免人才选拔上的随意性和失误。面试的内容广泛，方法也不断创新。面试的内容主要包括：综合分析能力、求职动机与拟任职位的匹配性、语言表达能力、应变能力、计划组织协调能力、人际交往的意识和技巧、情绪控制能力、仪表礼仪举止等笔试不能反映的因素等。主要方式有结构化面谈、无领导小组讨论、心理测试等。面试的具体测评要素和方式，由录用主管部门确定。

为了使录用考试既有统一性，又能够适应公务员职位分类的需要，更具有科学性和针对性，《 公务员法》提出考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。基本能力，是公务员履行公职必须具备的通用知识和素质，笔试中的公共科目和面试就是测试这些方面的能力。对不同职位类别所要求的能力的内容，要根据职位来设置，以利于推进考试科学化。比如，招考综合管理职位的考试内容，应当注重宏观管理和政策理论研究能力；招考专业技术类职位的考试内容，应当侧重对其掌握和运用某些专业知识的能力进行测试。目前，在中央公务员招考中，实行甲、乙两类考试，主要是中央机关和垂直管理系统的工作性质面对测试重点有所区别。随着职位分类制度的不断深化、职位类别的科学划分，今后在考试内容的设置中会加大体现职位特点的比重。

（五）公务员录用制度适用哪些人员

《 公务员法》第二十一条（第一款）录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。

解读：《 公务员法》从我国实际出发，借鉴国外公务员制度的经验，确定了公务员录用的范围。世界各国公务员录用的范围大体有两种：一是低职务层次的职位采取公开录用的方式，高职务层次的职位采取内部晋升或者外部调任的方式；二是所有职位，不论领导职位还是非领导职位，出现空缺时，一律采取公开录用的方式补充。我国的录用范围为机关选拔担任主任科员以下及其他相当职务，分为领导职务和非领导职务的公务员。我国公务员的职务分为领导职务和非领导职务层次，“其他相当职务层次的非领导职务”，是适应职位分类制度而确定的，包括担任专业技术类、行政执法类中相当于主任科员以下非领导职务的公务员。因此，录用制度适用于下列人员：一是担任综合管理类主任科员以下非领导职务的人员；二是担任专业技术类、行政执法类中相当于主任科员以下职务层次的人员。

担任领导职务和相当于副调研员以上非领导职务的公务员，不采取本章规定的录用的方式。因为高职务层次的职位特别是领导职位上的公务员，需要丰富的领导才能和业务知识，一定的工作经验和处理复杂问题的能力，这些都需要在实际工作中经过较长时间经验的积累。领导职务和副调研员以上非领导职务的职位出现空缺时，可以采取内部晋升、调任等方式进行补充，也可以通过公开选拔的方式解决。

需要指出的是，目前一些县、乡机关中存在“股长”、“副股长”，这不属于公务员法中规定的领导职务，因而，县、乡机关如果从公务员队伍以外的人员中补充担任“股长”、“副股长”的人员，不能直接从机关外调任，而应适用考试录用。另外，在职公务员，即已经通过法定方式取得公务员身份的人员，从现在工作单位或者部门交流到机关工作，属于工作单位的变动，不是公务员关系的重新确定，不必再考试录用，可以按照公务员的交流的规定直接办理手续。